Tout Den Haag heeft het over een extraparlementair kabinet. Niemand weet precies wat zich daaronder voor te stellen. Dat biedt mij de gelegenheid verder te kijken dan mijn neus lang is, om een en ander alvast in te vullen. Van Pieter Omtzigt heb ik begrepen dat hij zich nog steeds een extraparlementair meerderheidskabinet kabinet met daarin PVV, VVD, NSC en BBB kan voorstellen. Daar haak ik op in. Dat is het kabinet in mijn achterhoofd. Een extraparlementair minderheidskabinet met wisselende meerderheden acht ik niet werkbaar. Ik zie dat als twee oplossingen tegelijkertijd voor hetzelfde probleem. Een teveel aan flexibiliteit leidt dan tot instabiliteit. *
Een extraparlementair kabinet betekent een regeerakkoord op hoofdlijnen, met de mogelijkheid tot wisselende meerderheden over kwesties die niet onder de hoofdlijnen vallen. Het kabinet staat op enige afstand van de deelnemende partijen, maar staat daar toch ook niet geheel los van. Van de ene kant is het van belang dat er voldoende vakkennis in het kabinet zit. Van de andere kant is het politiek vakmanschap vereist en moet de relatie met de deelnemende fracties onderhouden worden. Nu kun je natuurlijk op het ene ministerie een politicus en op het andere ministerie iemand met vakkennis zetten. Je kunt het echter ook zo organiseren dat ieder ministerie zowel politiek als vakinhoudelijk aangestuurd wordt. Dat kan door een taakverdeling te maken tussen ministers en staatssecretarissen, waarbij de minister over vooral over politieke vaardigheden en de staatssecretarissen vooral over vakinhoudelijke vaardigheden beschikt. Ik blijf er overigens van overtuigt dat ook ministers enig ervaring, kennis en affiniteit met de inhoud moeten hebben.
Anders dan nu het geval, bestaat er geen taakverdeling qua beleidsterreinen tussen minister en staatssecretaris. De minister is aanspreekbaar en verantwoordelijk voor alle beleidsterreinen van diens ministerie. De optelsom van alle staatssecretarissen is eveneens verantwoordelijk voor alle beleidsterreinen. In principe is het mogelijke dat een ministerie wordt bemand door slechts één minister en één staatssecretaris. Beiden gaan dan over het gehele beleidsterrein van het ministerie. Een minister doet dus iets anders dan een staatssecretaris. Staatssecretarissen zijn de ontwikkelaars van wetten, terwijl ministers vooral hun oog houden op het politieke en maatschappelijke draagvlak. Zei zijn ook verantwoordelijk voor de afstemming tussen de verschillende ministeries. Waar de staatssecretaris vooral achter de schermen bezig is, heeft de minister een meer communicatieve functie. Het is de minister die met de Tweede Kamer communiceert, en in de media optreedt. Het is ook de minister die signalen in de samenleving opvangt en verwerkt, om dan pas met de staatssecretaris te overleggen of en in hoeverre die signalen relevant is voor de wetsontwikkeling.
Het spreekt vanzelf dat de minister en diens staatssecretarissen nauw samenwerken. Maar hun relatie is niet puur hiërarchisch. Voordat een wet aan de Tweede Kamer kan worden voorgelegd moet tussen minister en staatssecretaris consensus bestaan. Wanneer een bepaalde wet in de Tweede Kamer behandeld wordt, zijn altijd de minister en de voor die wet verantwoordelijke staatssecretaris aanwezig. De minister is de eerste woordvoerder, maar op onderdelen kan hij ook de staatssecretaris het woord laten doen. De minister kan ruggespraak hebben met de staatssecretaris, en de staatssecretaris kan de minister ook aantikken. Door de onderlinge communicatie wordt de mate aan consensus tussen minister en staatssecretaris zichtbaar voor de Kamerleden.
Bij kabinetsvergaderingen zijn in principe alleen ministers aanwezig. Een minister kan er evenwel voor kiezen om zich te laten begeleiden door een staatssecretaris als diens beleidsterrein speciaal aan de orde komt. Alle staatssecretarissen krijgen sowieso inzage in de notulen van de kabinetsvergaderingen, zodat ze kunnen nagaan hoe de minister hen vertegenwoordigd heeft. Dat is, denk ik, niet veel anders dan de huidige situatie waarbij staatssecretarissen ook bij uitzondering een kabinetsvergadering bijwonen.
Tussen minister en staatssecretaris kan er onenigheid ontstaan. Dat kan als zwak punt worden gezien, maar misschien is dat wel een sterk punt. Onenigheid tussen minister en staatssecretaris kan immers gezien worden als een vroegtijdig signaal dat er een tegenstrijdigheid bestaat tussen politieke en vakkundige wenselijkheid. Eventueel kan die onenigheid nog verholpen worden voordat het wetsontwerp aan het parlement wordt voorgelegd. Als zulk een onenigheid ontstaat, heeft zowel de minister als de staatssecretaris de mogelijkheid deze aan te kaarten bij de minister-president. De minister-president van zijn kant heeft ook de vrijheid om met ministers dan wel staatssecretarissen contact op te nemen. De minister-president heeft ook de mogelijkheid om geconstateerde onenigheid aan de kabinetsvergadering voor te leggen. Naast de minister kan overigens ook de minister-president ervoor kiezen een staatssecretaris uit te nodigen voor een kabinetsvergadering.
Eerlijk gezegd weet ik niet of er bij het kabinetsberaad af en toe gestemd wordt, of dat beslissingen altijd op basis van consensus getroffen worden. In ieder geval is het zo dat het aantal ministers per partij zich op enige wijze verhoudt tot het aantal ministers. Mocht er in het kabinetsberaad gestemd worden, dan moet het niet zo zijn dat een minister de stemverhouding kan beïnvloeden door als zijn staatssecretarissen uit te nodigen. In de ministerraad heeft een staatssecretaris daarom geen stemrecht.
Omdat de ministers de politieke verhoudingen binnen het kabinet weergeven, ligt het niet voor de hand een minister te benoemen die niet tot de coalitie behoord. Als het om staatssecretarissen gaat, is het wel denkbaar dat er mensen worden benoemd die of geen partijbinding hebben, of die lid zijn van een partij die niet tot de coalitie behoord. Dat zeg ik niet omdat ik zou veronderstellen dat de taak van de staatssecretaris volkomen apolitiek is. Het werk aan wetten is bij uitstek politiek. Met een wetsontwerp vervult een staatssecretaris immers bepaalde politieke wensen. Waar het echter beleidsterreinen betreft waar de consensus breder is dan de coalitie, is de vijver om deskundige staatssecretarissen te vinden groter. Dan is het misschien raadzaam om een breder draagvlak dan de coalitie te genereren door staatssecretarissen van buiten de coalitie aan te trekken. Het voorkomt dat de verschillende politieke stromingen elkaar verketteren, wat toch een nefast probleem is in de hedendaagse politiek.
Misschien nog een opmerking over de verhouding tussen de salarissen tussen ministers en staatssecretarissen. Nu dient een verschil in salariëring, vooral ertoe om de hiërarchische verhoudingen weer te geven. Hoewel ik met mijn voorstel die hiërarchische verhoudingen niet helemaal ondermijn, zie ik een minister toch vooral als anders, en niet als meer. Om dat te benadrukken stel ik voor dat ministers en staatssecretarissen gelijkelijk worden ingeschaald. Ook naar de burger toe geeft dat aan dat het tussen minister en staatssecretaris meer om een balans en minder om een hiërarchie gaat.
Tot slot vraag ik me af: Kan Pieter Omtzigt tevreden zijn met de hierboven voorgestelde verhouding tussen een politieke minister en een vakkundige staatssecretaris? Onder het premierschap van Mark Rutte was het zo dat het kabinet het parlement domineerde, zozeer dat Geert Wilders ging spreken van een nepparlement. Omtzigt vraagt om meer afstand tussen kabinet en parlement, zodat het parlement meer ruimte krijgt om het kabinet te beoordelen. Omdat wetgeving per beleidsterrein een vak apart is, vereist dat nogal wat specifieke vakkennis. Die zit voor een niet onbelangrijk deel bij ambtenaren, maar ook de staatssecretaris dient over de nodige vakkennis te beschikken, al was het maar om die vakkundige ambtenaren aan te sturen vanuit wat politiek wenselijk is. De staatssecretaris staat daardoor meer op afstand van het parlement. De minister staat dichter bij het parlement, maar dan wel vanuit een dienende rol voor dat parlement. Je zou kunnen zelfs kunnen zeggen dat de minister het parlement vertegenwoordigd binnen het kabinet. Het parlement komt dus niet buitenspel te staan.
* Ik kan me overigens twee minderheidskabinetten voorstellen. Dat is een kabinet van PVV, NSC en BBB met de VVD als gedoogpartner. Die optie ziet Pieter Omtzigt niet zitten. Een tweede variant is een coalitie van VVD en NSC met wisselende meerderheden over links en rechts. De PVV is noodzakelijk en voldoende om over rechts te kunnen. GroenLinks-PvdA is noodzakelijk, maar niet voldoende om over links te kunnen.